Совсем недавно вступил в силу новый Градостроительный кодекс РФ. В нем, как это не удивительно, отсутствует определение генерального плана. В то же время такое определение содержалось в Градостроительном кодексе РФ 1998 года, который устанавливал, что генеральный план - это градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений. Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов иисторико-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию. В принципе, с принятием нового Градостроительного кодекса РФ сущность генеральных планов не изменилась. Кодекс предусматривает, что документом территориального планирования Санкт-Петербурга является генеральный план Санкт-Петербурга,
который утверждается Законодательным собранием Санкт-Петербурга. Таким образом, новый Генеральный план Санкт-Петербурга станет первым подобным документом, утвержденным Законом Санкт-Петербурга. С одной стороны, подобное нововведение является прогрессивным, так как документ, имеющий силу закона, безусловно, имеет больший вес, чем любой другой. Однако, с другой стороны, Генеральный план Санкт-Петербурга является скорее прогнозом, устанавливающим цели и ориентиры развития города, и придание ему статуса закона может существенно осложнить реализацию градостроительных проектов, которые возникнут позже.
Становится слишком большим риск потери Генеральным планом "гибкости", что может привести к ситуации, когда застройщики и инвесторы, желающие вложить в городскую экономику значительные средства, будут попросту лишены такой возможности из-за тяжеловесности Генерального плана и сложности внесения в него изменений. Кстати, с изменениями в Генеральный план Санкт-Петербурга, благодаря Градостроительному кодексу РФ, также складывается довольно интересная ситуация, объясняющая, почему в Законодательном собрании Санкт-Петербурга идут такие баталии вокруг каждой строчки этого документа. Дело не только в огромном значении Генерального плана для нашего города, но и в том, что решения о подготовке предложений о внесении в Генеральный план изменений принимаются непосредственно
Правительством Санкт-Петербурга, а органы законодательной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться лишь с предложениями о внесении изменений. Соответственно, депутаты понимают, что, проголосовав
единожды за принятие Генерального плана, они фактически теряют контроль над содержанием этого документа, а, стало быть, и не смогут повлиять на дальнейшее развитие города. В связи с этим было бы интересно рассмотреть вопрос о том, каков же механизм реализации такого масштабного и глобального документа как Генеральный план. Требуется ли принятие для этого каких-либо дополнительных нормативных актов или все произойдет само собой ?
Градостроительный кодекс РФ дает ответ и на этот вопрос. В соответствии с его положениями реализация любого генерального плана осуществляется на основании плана реализации генерального плана, который утверждается в нашем случае Правительством Санкт-Петербурга в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана. В плане реализации генерального плана должны содержатся: решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки, сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения, финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана. План реализации Генерального плана Санкт-Петербурга также является основанием для разработки и
принятия адресных программ капитальных вложений. Таким образом, и здесь вся инициатива по осуществлению фактических действий находится в руках исполнительной власти, то есть Правительства Санкт-Петербурга. С одной стороны, это может быть и хорошо, ведь при реализации глобальных задач необходима оперативность и гибкость, которые может обеспечить исполнительная власть, но, с другой стороны, такой механизм реализации положений
Генерального плана Санкт-Петербурга может привести к тому, что без лишних сантиментов с территорией города будут твориться такие чудеса, которые не снились и Дэвиду Копперфильду.
Теперь, когда мы разобрались с правовым статусом Генерального плана Санкт-Петербурга, давайте ознакомимся с его некоторыми базовыми положениями, которые могут быть нам интересны. Попробуем взглянуть на содержание этого документа не только буквально, но и с позиций того, удалось ли разработчикам воплотить в жизнь идею "Открытого европейского города". Ведь в начале разработки Генерального плана было заявлено, что этот документ ориентирован на достижение европейского стандарта качества городской среды и должен помочь
Санкт-Петербургу занять достойное место в созвездии крупных городов Европы. Прежде всего, хотелось бы сказать о временных сроках реализации Генерального плана. Расчетным сроком Генерального плана, на который рассчитаны все основные проектные решения, является 2015
год. Первоочередные мероприятия определены до 2010 года, а перспективой, на которую определены основные направления стратегии градостроительного развития города, является 2025 год. Проектные решения Генерального плана Санкт-Петербурга на расчетный срок являются
основанием для разработки документации по планировке территории, а также территориальных и отраслевых схем размещения отдельных видов строительства, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, охраны окружающей среды, использования подземного
пространства Санкт-Петербурга и учитываются при разработке Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. В связи с этим необходимо еще раз отметить, что, несмотря на всю свою прогнозность и относительность, Генеральный план Санкт-Петербурга является базовым и определяющим документом для развития, в том числе и градостроительной сферы
города, который закладывает основу для практической реализации любого инвестиционного проекта. В этом плане существенной ошибкой было бы недооценивать значение этого документа.
Генеральным планом Санкт-Петербурга установлено несколько видов функциональных зон. В частности, жилые зоны должны занимать 20% от площади городской территории, а в перспективе увеличиться до 24%. Общественно-деловые зоны, развитию которых также уделяется большое внимание, увеличатся с 7% до 8% площади Санкт-Петербурга. Наиболее интересно построен
прогнозный план развития по производственным зонам. В качестве точки отсчета берется 8%, а в перспективе предусматривается суммарное увеличение площадей производственных зон, однако, уже вместе с зонами инженерной и транспортной инфраструктур на целых 2%. Обращает на себя внимание тот факт, что развитие города требует существенной модернизации и увеличения именно инженерной и транспортной инфраструктуры. Таким образом, за суммарным увеличением площадей указанных двух видов зон, скорее всего, скрывается давно обещанное
уменьшение городских территорий, занимаемых производственными предприятиями. Данный процесс был охарактеризован одним из разработчиков Генерального плана как "самовыдавливание промпредприятий". В принципе, и в остальных положениях Генерального
плана Санкт-Петербурга можно найти подтверждение этому. Так, рассматриваемый документ предусматривает сокращение территорий, занимаемых объектами производственного назначения, объектов инженерной инфраструктуры и железнодорожного транспорта не соответствующих экономическим, социальным, экологическим и градостроительным условиям их развития, общей площадью на 3,5-4 тысячи га на основе изменения их функционального назначения с производственного на общественно-деловое и жилое и последовательной ликвидации, вывода, перебазирования или перепрофилирования расположенных на них объектов. Также в соответствии с положениями Генерального плана Санкт-Петербурга будет осуществляться вывод промышленных
предприятий с территорий объектов культурного наследия, замена функций, не соответствующих значению объектов и условиям их сохранности. В ознаменование полной победы жилой и общественно-деловой зон над промышленной Генеральный план Санкт-Петербурга предписывает
обеспечить вывод за границу города химически опасных объектов. В указанный список попали, в частности, ОАО "Петмол", ОАО "Комбинат пивной С.Разина", АО "Парнас-М", АООТ "Балтика", ОАО "Петрохолод", ЗАО "Молзавод "Пискаревский", ОАО "Самсон", АООТ "Фармакон", ОАО "Вена",
ООО "Браво Интернешнл", АООТ "Бавария", а также многие другие крупные предприятия. Нельзя не отметить последовательность разработчиков Генерального плана. Они с честью выполнили поставленную задачу - закрепить переход Санкт-Петербурга от индустриальной стадии развития к постиндустриальной. Сама по себе идея вывода промышленного производства за пределы города не так уж плоха, но практическая ее реализация осложняется рядом факторов. В самом деле, ведь нельзя просто директивным указанием "выселить" предприятия на "101-ый километр". Есть положения действующего законодательства о праве собственности, да и много
других аспектов, не говоря уже о том, что за пределами Санкт-Петербурга находится другой субъект Российской Федерации - Ленинградская область и без договоренности с областной администрацией вывод производственных мощностей будет просто невозможным. К тому же нельзя
забывать о том, что промышленные предприятия приносят в бюджетную копилку определенные доходы. Перебазирование производства в Ленинградскую область приведет к тому, что доходы бюджета также сменят свою "прописку", а сможет ли восполнить образовавшийся пробел поток потенциальных туристов, на которых очень рассчитывает руководство города, или появятся
некие стратегические инвесторы с большими деньгами - еще очень большой вопрос. Да и проблема финансирования масштабного "переезда" пока не решена. В общем, остается ждать принятия плана реализации Генерального плана Санкт-Петербурга, может там будет хотя бы часть ответов на поставленные вопросы. Нельзя забывать и о положениях Градостроительного кодекса РФ, который предусматривает, что правообладатели земельных участков и объектов
капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке. На деле же все как всегда прозаично. Владельцы объектов промышленного назначения уже сегодня не могут получить разрешение на реконструкцию принадлежащей им на
праве собственности недвижимости. Как говорится: "Нет нерешаемых проблем". Видимо это как раз и есть реальное воплощение принципа "самовыдавливания", ведь если предприятию "перекрыть кислород", то не нужно подводить никаких правовых оснований - все и так сами
уйдут без лишних напоминаний. С производством разобрались, перейдем к жилищным проблемам.
Их решению Генеральный план также посвящает немало места. Прежде всего, предусматривается увеличение жилищного фонда Санкт-Петербурга в соответствии с потребностями жителей города, с доведением средней жилищной обеспеченности на одного жителя на расчетный срок Генерального плана до 28 кв.м с увеличением на перспективу до 35 кв.м. Перспективы
радужные, сказать нечего. Только вот за счет кого или чего жители Санкт-Петербурга будут так обеспечены жильем ? Пока ответа на этот вопрос нет. Генеральный план Санкт-Петербурга предусматривает достройку незавершенных жилых кварталов и комплексную реконструкцию жилых
территорий (в первую очередь пятиэтажной жилой застройки первых массовых серий и территорий усадебной жилой застройки) с повышением плотности застройки в пределах, обеспечивающих стабилизацию численности населения в кварталах при увеличении жилищной
обеспеченности. В этом аспекте настораживает намерение повысить плотность застройки: где, как, за счет каких ресурсов ? Не вызовет ли это нарастания и без того уже большого недовольства "уплотняемых" жителей ? Приходится признать, что здесь разработчики
Генерального плана, судя по всему, сыграли на "запретной территории", затронув очень болезненную для Петербурга проблему. Что касается конкретных цифр, то планируется
размещение нового жилищного строительства до 2015 года в объеме 34,7 млн.кв.м общей площади, в том числе чуть более половины указанного объема должно быть построено до 2010 года. По мнению специалистов, приведенные объемы строительства при раскладке на отдельный календарный год превышают существующие объемы примерно на 50%, то есть ежегодно
планируется строить в 1,5 раза больше, чем сейчас. Мало кто может ответить на вопрос о реальности выполнения такой задачи. Более того, для реализации такого объема нового жилья необходимо наличие постоянного спроса, то есть платежеспособных клиентов, а это вызывает
сомнения, особенно, если вспомнить о том, что ипотечное кредитование в Санкт-Петербурге, да и в России в целом, находится просто-таки в зачаточном состоянии и каждый день норовит отдать Богу душу. Кроме того, эксперты указывают на банальное сокращение численности
населения Санкт-Петербурга и задаются вопросом: для кого будет строиться такой объем жилья? Неужели наш город ожидает непрекращающийся поток большого количества мигрантов ? Хотя это уже совсем другая история. Также из приоритетов, установленных Генеральным планом,
можно отметить увеличение объемов реконструкции, модернизации и капитального ремонта существующего жилищного фонда с доведением его характеристик до стандартов, соответствующих европейским, с учетом петербургской специфики, развитие новых типов жилья,
включая увеличение доли блокированной и коттеджной застройки и преобразование на перспективу до 2025 года части садоводств, расположенных на наиболее ценных и доступных в транспортном отношении территориях, путем их трансформации в жилые зоны постоянного
проживания. Обращает на себя внимание и взятый разработчиками Генерального план курс на
ликвидацию коммунального заселения, включая общежития, особенно в свете широко рекламируемого сейчас переселения неплательщиков квартплаты в маленькие комнаты в коммунальных квартирах. Интересно, что будет: неплательщиков прекратят выселять или им
будут предоставлять отдельные квартиры (благо построить их предполагается немало). Немало споров вызвал и проект расширения территории Санкт-Петербурга за счет намыва акватории Финского залива, к тому же находящейся в федеральной собственности. Не вдаваясь в обсуждение технической возможности этого проекта, скажем, что правовые проблемы разработчики Генерального плана предполагают решить с помощью обращений в федеральные
органы власти по вопросу изменения границ Санкт-Петербурга с тем, чтобы включить "спорную" территорию в состав Санкт-Петербурга. Если подобное удастся, то у города появится шанс попробовать себя в роли Объединенных Арабских Эмиратов, где проекты по намыву огромных территорий как раз успешно реализуются. Видимо для полного успеха остается только
обнаружить в Санкт-Петербурге несколько нефтяных месторождений и, по крайней мере, проблема финансирования столь глобального мероприятия будет решена и ему не будет грозить торжественное присвоение почетного звания "Яма у Московского вокзала-2".
В завершение, хотелось бы отметить, что, несмотря на указанные недостатки, разработчики Генерального плана Санкт-Петербурга проделали огромную работу, которая, как мы надеемся, не должна пропасть зря. Создание нового Генерального плана, отвечающего современным
реалиям, является бесспорным достижением Санкт-Петербурга. Остается надеяться, что реализация этого документа сможет исправить его огрехи и не приведет к возникновению еще больших споров и проблем.